تقرير حول
الواقع القانوني للمؤسسات العامة في فلسطين
والحاجة إلى الإصلاح
في ظل تنامي أهمية المؤسسات العامة وبروز دورها في إدارة شؤون المجتمع كأحد الوسائل الأكثر تطوراً ومرونةً وقرباً إلى ديمقراطية الإدارة، وبالنظر إلى اعتماد السلطة الوطنية الفلسطينية لهذا الأسلوب، وإنشائها الكثير من المؤسسات العامة، ولما رافق هذا الأسلوب من تخبّط وانحراف عن الغاية والأصول التي يجب أن تستند إليها تلك المؤسسات، في ظل غياب مرجعيّة قانونيّة واضحة، وفهم خاطئ لمفهوم استقلالية المؤسسات العامة بشكل أعاق عملية الرقابة والتقييم والمساءلة، وأسهم في أحيانٍ كثيرة في سوء الإدارة، وتفشّي ظاهرة الفساد في تلك المؤسسات.
وحرصاً على حُسن أداء القطاع العام، ومحاربة ظاهرة الفساد فيه، وانطلاقاً من دور مؤسسة أمان (الائتلاف من أجل النزاهة والمساءلة) في تعزيز النزاهة والشفافية في القطاع العام، فقد عُمد إلى كتابة هذا التقرير في محاولة لتحليل واقع المؤسسات العامة، والإشكالات التي تحول دون أدائها عملها على النحو المطلوب وذلك بهدف الوصول إلى الحلول المناسبة بشأنها.
وعلى ذلك، فقد قُسم هذا التقرير إلى فرعين: خُصّص الأول منهما للحديث عن الواقع القانوني للمؤسسات العامة، وبيّن الثاني الإشكالات التي تواجه عملها. وفي الخاتمة قُدّمت توصيات بهدف الوصول إلى حلول تذلّل العقبات التي تواجه عمل تلك المؤسسات.
الفرع الأول
الواقع القانوني للمؤسسات العامة
أولاً: المفهوم القانوني للمؤسسة العامة:
تعرف المؤسسة العامة بأنها: مرفق إداري مُنحَ الشخصية المعنوية، ليتوفّر له بعض الاستقلال المالي والإداري، بما يكفل له ممارسة مهامه، والغاية التي وُجد لأجلها على النحو المطلوب.
ووفقاً لهذا التعريف، فلا بُدّ من توافر مجموعة من الأركان الرئيسة في المؤسسة، حتى يتسنّى اعتبارها مؤسسة عامة، وتتلخص هذه الأركان بما يلي:
1. إدارة مرفق عام، فالمؤسسة العامة طريقة من طرق إدارة المرفق العام، وترتبط معه وجوداً وعدماً. وأسلوب المؤسسة العامة ليس هدفاً بحدّ ذاته، وإنما هو مجرد وسيلة لتحقيق غاية معيّنة، ألا وهي تحرير المرفق العام من الروتين الحكومي، حين يتبيّن أنّ إدارة مرفق معيّن، ستكون أفضل فيما لو فُصل نشاط هذا المرفق، ومُنح قدراً معيّناً من الاستقلال القانوني والمالي والإداري.
2. التمتع بالشخصيّة الاعتباريّة (المعنوية)، فهي ركنٌ أساسٌ وجوهري، لقيام المؤسسة العامة، ولا يمكن للمرفق العام أن يكسب صفة المؤسسة إلا إذا تمتّع بشخصيّة معنويّة مستقلّة، لهذا تحرص القوانين عادةً على النصّ صراحةً، على تمتّع المؤسسات العامة بهذه الشخصية.
3. التخصّص، فالمؤسسة العامة تتولّى إدارة نشاطٍ معيّنٍ ومحدّد، أو عدّة أنشطةٍ متقاربة ومتكاملة، وتحدّد قوانين المؤسسات العامة تخصّص هذه المؤسسات، أي أنّها تبيّن المهام والمسؤوليات التي تناط بالمؤسسة للقيام بها، وتُظهر أداءها للجمهور. ويترتب على خضوع المؤسسة العامة لمبدأ التخصص، العديد من النتائج القانونية، من أهمّها: عدم مشروعيّة الخروج على نشاط المؤسسة العامة تحت طائلة البطلان، وعدم جواز قبول التبرّعات والهبات والوصايا، إذا كانت تتعارض مع تخصّص المؤسسة.
وفيما يتعلّق بتعريف النظام القانوني الفلسطيني للمؤسسة العامة، فقد اتّسم المفهوم القانوني لفكرة المؤسسة العامّة بضبابيّة وغموض، أنتجه عدم ورود تعريفٍ محدّد وموحّد للمؤسسة العامة في التشريعات الفلسطينية، فعلى سبيل المثال، عرّفت المادة (1) من قانون سلطة النقد رقم (2) (لسنة 1997 المؤسسة العامة بأنها: “كل سلطةٍ أو هيئةٍ أو أي جهة عامة أخرى في فلسطين تتمتّع بالشخصيّة الاعتبارية”. بينما نجد أن المادة (1) من قانون رقم (5) لسنة 1998 بشأن اللوازم العامة، أدخلت المؤسسة العامة ضمن مفهوم الدائرة الحكومية. أما قانون الموازنة العامة والشؤون المالية رقم (7) لسنة 1998، فقد ميّز في التعريف بين المؤسسات العامة تأسيساً على دخول موازنتها ضمن الموازنة العامة من عدمه، فأطلق على المؤسسات العامة التي تدخل موازنتها ضمن الموازنة العامة اسم “المؤسسة العامة” وعرّفها على أنها “أيّ سلطةٍ أو هيئةٍ أو مؤسسةٍ عامّة في فلسطين، تتمتّع بالشخصيّة الاعتباريّة وتدخل موازنتها ضمن الموازنة العامة للسلطة الفلسطينية”. وقد أدخلت المادة الأولى من قانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1998 تعريف المؤسسة العامة ضمن الدائرة الحكومية عندما عرفت الأخيرة بأنها: “الدائرة الحكومية: أية وزارة أو إدارة أو مؤسسة عامة أو سلطة أو أية جهة أخرى تكون موازنتها ضمن الموازنة العامة للسلطة الوطنية الفلسطينية أو ملحقة بها”.
ثانياً: الوضع القانوني للمؤسسات العامة في فلسطين:
بالنظر إلى خصوصية الوضع القانوني الفلسطيني الذي مرّ بعد إنشاء السلطة الوطنية الفلسطينية بثلاث مراحل، بدءاً من سيطرة رئيس السلطة على الصلاحيات التشريعيّة والتنفيذيّة برمّتها، مروراً بإنشاء المجلس التشريعي، الذي انتقلت إليه الصلاحيات التشريعية المتمثلة في إقرار القوانين العادية، انتهاءً بصدور القانون الأساسي وتعديلاته، التي نقلت الكثير من الصلاحيات والاختصاصات الممنوحة لرئيس السلطة الوطنية إلى مجلس الوزراء، فقد تأثّرت المؤسسات العامة في مناطق السلطة الفلسطينية بالمراحل المذكورة آنفاً، من حيث: النشأة والتبعيّة والتنظيم، وفقاً لما يلي:
مؤسسات عامة، نشأت بموجب مراسيم وقرارات رئاسية، كما هو الحال في سلطة جودة البيئة وسلطة الأراضي.
مؤسسات عامة، نشأت بحكم الواقع ودون أي سند قانوني لها، كما هو الحال في الهيئة العامة للبترول.
مؤسسات عامة، نشأت بموجب قوانين مقرّة من المجلس التشريعي، كما هو الحال في مؤسسة المواصفات والمقاييس وصندوق النفقة.
مؤسسات عامة، نشأت بموجب قرارات ولوائح وأنظمة صادرة عن مجلس الوزراء، كما هو الحال في هيئة الحج والعمرة.
ومن جانب آخر، وفيما يتعلّق بأنواع المؤسسات العامة وفقاً للقانون الأساسي المعدّل، فإنّ هناك ثلاثة أنواع، هي: مؤسسات تتبع السلطة التنفيذية (مجلس الوزراء)، ومؤسسات تتبع نظاماً خاصاً رسمه لها القانون الأساسي، كما هو الحال في ديوان الرقابة المالية والإدارية وسلطة النقد، ومؤسسات دولة، كما هو الحال في مجلس القضاء الأعلى والمجلس التشريعي الفلسطيني. ونبيّن فيما يلي الإطار الدستوري الناظم لكلّ نوع منها:
1. الإطار الدستوري الناظم للمؤسسات العامة التابعة للسلطة التنفيذية (مجلس الوزراء):
ينعقد الاختصاص لمجلس الوزراء في الإشراف والرقابة على أعمال المؤسسات العامة التابعة للحكومة، سواء أُلحقت هذه المؤسسات بمجلس الوزراء مباشرة، أو أُلحقت بالوزير الأقرب لطبيعة عمل المؤسسة. وبموجب المادة (69) ينعقد الاختصاص لمجلس الوزراء في:
إعداد الجهاز الإداري، ووضع هياكله، وتزويده بجميع الوسائل والإمكانيات اللازمة، والإشراف عليه ومتابعته.
تحديد اختصاص الهيئات والسلطات والمؤسسات التابعة للجهاز التنفيذي كافة، وما في حكمها.
إنشاء وإلغاء الهيئات والمؤسسات والسلطات، وما في حكمها من وحدات الجهاز الإداري التي يشملها الجهاز التنفيذي التابع للحكومة.
تعيين رؤساء هذه الهيئات والإشراف عليها؛ شريطة أن يُنظّمَ عملُ كلٍّ من هذه المؤسسات بقانون.
ولا بدّ من الإشارة هنا، وفيما يتعلّق بالسؤال حول ماهيّة المعيار الذي تتحدّد على ضوئه المؤسسات التي تتبع الجهاز التنفيذي، فإن الإجابة على هذا السؤال تكمن في المادة 63 والتي وُضعت الإطار العام لعمل مجلس الوزراء، حيث نصّت على ما يلي: “مجلس الوزراء (الحكومة) هو الأداة التنفيذيّة والإداريّة العليا التي تضطلع بمسؤولية وضع البرنامج الذي تقرّه السلطة التشريعية موضع التنفيذ، وفيما عدا ما لرئيس السلطة الوطنية من اختصاصات تنفيذية يحددها القانون الأساسي، تكون الصلاحيات التنفيذية والإدارية من اختصاص مجلس الوزراء.”[1]
وفي ضوء هذه المادة والمادتين (68 و69) من القانون الأساسي المشار إليهما أعلاه؛ فالأصل أن تكون تبعيّة المؤسسات العامة لمجلس الوزراء، إما من خلال إلحاقها بمجلس الوزراء مباشرة أو بوزير الوزارة الأقرب لطبيعة عملها، باستثناء ما ورد بشأنه نص خاص في القانون الأساسي فتكون التبعية وفقاً لما تم تحديده بنص المادة.[2]
وتجدر الإشارة في هذا المقام إلى قيام الحكومات الفلسطينية المتعاقبة، وضمن إطار عمل اللجنة المعنيّة بدراسة وإصلاح وضع المؤسسات الحكومية غير الوزارية؛ بإصدار مجموعة من القرارات تضمنت[3]:
ضمّ بعض المؤسسات إلى الوزير أو الوزارة الأقرب لطبيعة عملها، مع بقاء الشخصية المعنوية لتلك المؤسسات.
دمج بعض المؤسسات بالوزارات الأقرب لطبيعة عملها، بحيث أصبحت جزءاً من الهيكل التنظيمي للوزارة وبالتالي فقدت وصفها باعتبارها مؤسسة عامة.
إلغاء بعض المؤسسات.
إنشاء مؤسسات أخرى.
وفي السياق ذاته، وسعياً لتوحيد آلية إدارة وتنظيم عمل هذه المؤسسات، فقد أصدر مجلس الوزراء القرار رقم (4/19/09) الصادر بتاريخ 28/6/2005، متضمّناً ضرورة إنشاء مجلس أمناء/ إدارة لكل مؤسسة حكومية غير وزارية، مع تعيين مدير أو رئيس لكل مؤسسة، بحيث يكون مسؤولاً ومُساءلاً عن أعمال هذه المؤسسة أمام رئيس الوزراء أو وزير الوزارة المعنية[4].
2. الإطار الدستوري الناظم لبعض المؤسسات العامة بموجب نصوص خاصة:
تطرّق القانون الأساسي لبعض المؤسسات العامة من خلال نصوص خاصة وفقاً للتفصيلات التالية:
تضمّنت المادة (93)، تنظيم سلطة النقد والمصارف وسوق الأوراق المالية وشركات الصرافة والتأمين وسائر المؤسسات المالية من خلال قانون، وقد تضمّنت الفقرة الثانية من هذه المادة، على تعيين محافظ سلطة النقد بقرار من الرئيس والمصادقة على تعيينه من قبل المجلس التشريعي. ويتّضح من المادة (93)، أن تبعيّة سلطة النقد هي لرئيس السلطة الوطنية.
تضمنت المادة 96 على إنشاء ديوان الرقابة المالية والإدارية بموجب قانون، بحيث يتم تعيين رئيس الديوان بموجب قرار من رئيس السلطة الوطنية الفلسطينية، بحيث يقدم رئيس الديوان تقريراً سنوياً أو عند الطلب عن أعماله وملاحظاته لكل من رئيس السلطة الوطنية والمجلس التشريعي.
تضمّنت المادة (31) على إنشاء هيئة مستقلة لحقوق الإنسان بموجب قانون، بحيث يحدّد القانون تشكيلها ومهامّها واختصاصاتها، على أن تقدّم تقاريرها لكلٍّ من: رئيس السلطة الوطنية والمجلس التشريعي الفلسطيني.
وفي ضوء الإطار الدستوري العام والخاص الوارد أعلاه؛ فالأصل أن تكون صلاحية إنشاء الهيئات والمؤسسات العامة وإلغائها وتعيين رؤسائها، وبالتالي تبعيّة هذه المؤسسات وصلاحية الإشراف والرقابة عليها، لمجلس الوزراء، باستثناء ما ورد بشأنه نصّ خاص في القانون الأساسي. وفي ضوء كون عدد كبير من المؤسسات العامة قد نشأت قبل صدور القانون الأساسي المعدّل، فلا بد من مراجعة القوانين الناظمة لعمل هذه المؤسسات، حتى تنسجم مع مضمون القانون الأساسي وروحه، بحيث لا تقع في دائرة التعارض مع أحكام النصوص المشار إليها أعلاه. إضافة إلى ضرورة مراجعة مجموعة من القوانين التي صدرت بعد تعديل القانون الأساسي، لتنسجم ومضمون القواعد الدستورية الواردة فيه.[5]
3. الإطارُ الدستوري الناظمُ لبعضٍ من المؤسسات التي تُعرف بكونها مؤسسات دولة، والتي تمثّل سلطات مستقلّة:
تطرّقت المادة (100) من القانون الأساسي إلى إنشاء مجلس أعلى للقضاء، بحيث يبيّن القانون طريقة تشكيله واختصاصه وقواعد سير العمل فيه، ويُؤخذ رأيه في مشروعات القوانين التي تنظّم أيّ شأن من شؤون السلطة القضائية بما في ذلك النيابة العامة، كما ونصّت المادة (10 من القانون الأساسي على تشكيل النيابة العامة واختصاصاتها بموجب قانون، في حين تناول الباب الرابع من القانون الأساسي، السلطة التشريعية، حيث تناولت المادة (47) منه، تشكيل المجلس التشريعي. وعلى الرغم من كون السلطتين التشريعية والقضائية سلطتين مستقلّتين، وفقاً لمبدأ الفصل بين السلطات واستقلال السلطة القضائية[6]؛ إلا أنّ ذلك لا يمنع من ضرورة التأكيد على وجوب تنظيم عمل هذه المؤسسات بموجب تشريعات (قوانين ولوائح تنظيميّة وقرارات) توضح مراكز المسؤولية والمساءلة، وذلك إعمالاً للمبدأ الدستوري الوارد في المادة السادسة من القانون الأساسي والتي تنصّ على ما يلي: “مبدأ سيادة القانون أساس الحكم في فلسطين، وتخضع للقانون جميع السلطات والأجهزة والهيئات والمؤسسات والأشخاص”.
موضوع: القطاع العام في فلسطين 
الخميس أبريل 24 2008, 14:04
